Koncepcia mestského rozvoja SR do roku 2030

Autorka článku: Ing. arch. Erika Horanská, oddelenie mestského rozvoja MDV SR
Tento článok bol uverejnený v časopise Urbanita 2017, 29. ročník

Vďaka novelizácii zákona o organizácii ústredných orgánov štátnej správy v roku 2010 bola medzi agendy ministerstva dopravy a výstavby zaradená „tvorba a uskutočňovanie politiky mestského rozvoja“. V porovnaní so situáciou v zahraničí, kde sa o rozvoji miest začalo diskutovať už pred niekoľkými desaťročiami, sa teda Slovensko začalo urbánnymi témami zaoberať pomerne neskoro. Na šťastie však práve v čase, keď sa táto téma v celosvetových aj európskych dimenziách dostávala čoraz viac do popredia, čo vyvrcholilo prijatím globálnej Novej urbánnej agendy a Urbánnej agendy pre európsku úniu.

Slovensko sa do týchto procesov aktívne zapojilo, čo mu umožnilo využiť naakumulované skúsenosti a súčasne prispievať do formovania globálnych a európskych téz o tom, ako pristupovať k udržateľnému rozvoju miest. Popritom sa téma v národnom kontexte začala rozvíjať aj vďaka tomu, že jej ministerstvo vytvorilo podhubie a založilo pracovnú skupinu pre prípravu koncepcie mestského rozvoja. Diskutovalo so širokou skupinou zástupcov komunálnej sféry, mimovládnych organizácií, podnikateľov, úradníkov a akademikov. Príprava dokumentu trvala viac ako tri roky a v januári 2018 ho schválila vláda Slovenskej republiky, čím sa začalo obdobie reálneho napĺňania Koncepcie mestského rozvoja SR do roku 2030.

Mestský, teda urbánny

V slovenskom jazyku sa bežne používa výraz „urbanistický“, vo význame plánovania a výstavby miest či „urbanista“ – odborník na územné plánovanie a výstavbu. Oproti tomu používanie prívlastku „urbánny“, ktorý vychádza z toho istého základu, je v odborných kruhoch, ktoré sa venujú rozvoju miest, pomerne opatrné. Najmenej naklonení tomuto slovu sú zatiaľ, zdá sa, jazykovedci. Pojem „urbánny“ s významom „mestský“ je síce zaradený v slovníku slovenského jazyka zo 60. rokov minulého storočia, ale ten ho zároveň kvalifikuje ako knižný alebo zriedkavý. Prídavné meno urbánny sa do súčasných platných kodifikačných príručiek nezaradilo. Pravdepodobne však aktuálnu frekvenciu prídavného mena urbánny jazykovedci neskúmali, pretože najmä v posledných dvoch desaťročiach sa používanie tohto slova rapídne zvyšuje. Najčastejšie sa vyskytuje v spojení s podstatným menom etnológia, krajina a kultúra. Stretávame sa s ním aj mimo odborných diskusií, v bežných spoločenských či dokonca komerčných spojeniach. Najmä vo väčších mestách sa ľudia hlásia k „urbánnemu“ spôsobu života – chodia do „urbánnych kaviarní“, píše sa „urbánna literatúra“ a vznikajú „urbánne legendy“. Zvyšujúci sa výskyt tohto slova napovedá, že s určitosťou bude zaradené do pripravovaných lexikografických príručiek, a to aj preto, že jednoznačne patrí do slovnej zásoby spisovnej slovenčiny a bude sa aj naďalej používať v rôznych kontextoch vo význame „mestský, súvisiaci s mestom“.

Mestské či vidiecke Slovensko?

Koncepcia mestského rozvoja SR vychádza z predpokladu, že základom úspešného rozvoja regiónov a celého Slovenska je rozvoj miest a ich funkčných území. Tento sa zakladá na rozložení sídiel v krajine, ktoré je pomerne rovnomerné a vytvára mozaiku území, v jadre ktorých sú mestá a prebiehajú v nich interakcie najmä na báze dochádzky obyvateľov či už za prácou, verejnými alebo komerčnými službami. Štatisticky vzaté je na Slovensku 140 obcí so štatútom mesta. To je z celkového počtu 2 890 obcí menej ako 5 % a na základe údajov zo Sčítania obyvateľov, domov a bytov v roku 2011 viac ako 54 % obyvateľov žilo v mestách. Oproti tomu, v zmysle spoločnej harmonizovanej definície, ktorú v roku 2011 prijala Európska komisia a OECD, sa za mestá považujú aglomerácie, ktorých urbanizované jadrá majú minimálne 50 000 obyvateľov a spĺňajú aj ďalšie parametre, čo by schematicky znamenalo, že na Slovensku je miest iba 10. Takéto delenie sa však stáva čím ďalej menej relevantným jednak preto, že vzhľadom na pomerne krátke dochádzkové vzdialenosti a vrastajúcu mobilitu ľudia prestávajú rozlišovať, v ktorom katastri napĺňajú svoje potreby, ale aj preto, že sa životné štýly dynamicky preskupujú a časť vidieckych komunít sa mení urbánne.

Aké chceme mať mestá?

Príprave koncepcie mestského rozvoja predchádzal reprezentatívny prieskum potrieb z pohľadu samosprávy. Prieskum zisťoval aj to, ako sa potreby vyvíjajú, a porovnával programové obdobie 2007 – 2013 s obdobím 2014 – 2020. Nebolo prekvapením, že jednoznačne sa na prvom mieste medzi potrebami umiestnili cestné komunikácie na vlastnom území a kapitálové výdavky do vybavenosti, pričom tieto potreby v čase vzrástli. V týchto oblastiach všetky samosprávy zápasia s vysokým, modernizačným dlhom, ktorý v súčasnosti vo väčšine prípadov presiahol ich vlastné finančné kapacity. Avšak to, že samosprávy pociťujú menšiu potrebu posilniť sociálne služby, a to tak terénne, ako aj v zariadeniach, by si hlbšiu analýzu zaslúžilo. Najmä preto, že všetky odborné demografické prognózy neúprosne konštatujú starnutie populácie. Napriek tomu, že trend je založený na už existujúcej populačnej skladbe, tento problém sa samosprávam pravdepodobne zdá byť časovo vzdialený a naopak – prajú si nárast počtu svojich obyvateľov, čomu zodpovedajú aj existujúce územné plány s mnohohektárovými rozvojovými plochami. Keďže koncepcia mestského rozvoja spracovaná ministerstvom nemôže zasahovať do právomocí samospráv a rozhodovanie o rozvoji vlastného územia, ako aj nakladanie s majetkom sú podstatou samosprávneho zriadenia, dokument nemá ambíciu diktovať konkrétny recept, ktorý by všetky mestá museli používať, aby sa rozvíjali správnym smerom. Namiesto toho materiál uvádza, že víziou rozvoja krajiny je, aby „mestá na Slovensku boli spravované tak, aby prostredníctvom dostatočne pestrej ponuky pracovných príležitostí, adekvátneho bývania a služieb s dôrazom na kvalitu životného prostredia, zahŕňajúcu aj kvalitné urbanistické a architektonické riešenia, poskytovali zdravé sídelné prostredie pre kvalitný život“. Vízia sa v druhej časti trochu provokatívne dožaduje zvyšovania produktivity, pričom nejde o produktivitu vo výrobnom zmysle slova, ale s ohľadom na zhodnocovanie zdrojov, s ktorými mestá nakladajú, konkrétne aby ich „efektívne využívali a zveľaďovali, a tým vytvárali pridanú hodnotu“.

Smerovanie k udržateľným, odolným a produktívnym mestám

Tak, ako sa z pozície štátu nedá vynútiť, aby sa všetky mestá stotožnili s tým, ako ideálny stav popisuje uvedená vízia, nie je ani možné plošne vymáhať rešpektovanie princípov, uplatňovanie ktorých by malo viesť k tomu, aby sa slovenské mestá rozvíjali udržateľne, boli odolné a produktívne. Avšak vzhľadom na proces, v ktorom s prispením mnohých aktérov z komunálnej, štátnej, vedeckej, občianskej a podnikateľskej sféry boli tieto princípy formulované, je ich relevantnosť veľmi vysoká. S ohľadom na celkový rozvoj krajiny, vysokú mobilitu obyvateľov, ubúdanie verejných finančných zdrojov za súčasného zvyšovania nárokov na kvalitu verejných služieb je najväčšou výzvou spájať kapacity samospráv v rámci širších území. Úspešnosť území v tom, ako atraktívne budú pre obyvateľov, si vyžiada plánovanie a rozvoj založený na „intenzívnej spolupráci presahujúcej administratívne hranice samospráv, s využitím viacúrovňového spravovania, vzájomnej koordinácie jednotlivých činností a opatrení a vzájomnej výmene informácií“. Je zrejmé, že samosprávy o nevyhnutnosti medziobecnej spolupráce, ktorú legislatíva umožňuje, zatiaľ nie sú presvedčené. Veľmi dôležité bude analyzovať faktory, ktoré spoluprácu napomáhajú, zviditeľňovať dobré príklady, ale aj vyhodnocovať tie, ktoré zlyhali. Ďalším princípom, aplikáciou ktorého by sa samosprávy mali rozvíjať efektívnejšie, je uplatňovanie „integrovaného prístupu“. Vo všeobecnosti stále prevláda „sektorový prístup“ k riešeniu problémov. Skúsenosť v tom, ako hľadať súvislosti medzi problémami a k tomu nastavovať riešenia, ktoré budú kombináciou opatrení a zdrojov, je v slovenských podmienkach veľmi limitovaná. Napriek preferencii takéhoto prístupu napríklad aj v európskej politike sú držnosti je stále veľmi ťažké poukazovať na konkrétne príklady, v ktorých integrovaný prístup priniesol významnejší účinok, než keby sa jednotlivé opatrenia aplikovali oddelene. Princípom, ktorý už samosprávy majú aspoň v časti zvládnutý dobre, je strategické rozhodovanie. Mestá si väčšinou osvojili metódu, ako analyzovať svoje slabé a silné stránky, vonkajšie a vnútorné príležitosti a hrozby, ako definovať víziu, globálne či špecifické ciele. V čom zatiaľ zaostávajú, je systematické monitorovanie, vyhodnocovanie dosiahnutého pokroku a aktualizácia plánov. Bez týchto zložiek nemožno hovoriť o skutočnom strategickom rozhodovaní.

Koncepcia princípy udržateľného rozvoja slovenských miest sumarizuje výrokom: „pri správne nastavených rámcoch kompetencií a financovania za predpokladu, že mestá budú svoj rozvoj plánovať na základe korektných dát, pri uplatňovaní integrovaného prístupu, ktorý obsiahne dobré spravovanie, budovanie podmienok pre fungujúcu ekonomiku a bude vychádzať z miestneho poznania demografických, environmentálnych, sociálnych a spoločenských výziev, pri uplatňovaní požiadaviek na kvalitnú fyzickú štruktúru sídelného prostredia vrátane vhodne nastavených podmienok pre mobilitu, je možné dosiahnuť produktívne fungujúce mestá, ktoré budú poskytovať zdravé prostredie pre kvalitný život“.

Úlohy

Vytvorenie podmienok na optimálny rozvoj mestských území by sa v danom časovom horizonte malo dosiahnuť plnením konkrétnych opatrení, ktoré z koncepcie vyplývajú. Rozdelené sú do dvoch skupín. Prvá sa zameriava na „posilnenie úlohy mestského rozvoja v kontexte regionálneho rozvoja, partnerstvo a spoluprácu“. V rámci nej si ministerstvo uložilo úlohu vytvoriť „Platformu pre rozvoj slovenských miest“, ktorá bude pokračovaním prípravnej pracovnej skupiny, pozostávať bude zo zástupcov všetkých relevantných aktérov a vytvorí podmienky na odbornú diskusiu o princípoch a praktických aplikáciách integrovaného manažmentu rozvoja miest. K efektívnemu zdieľaniu informácií má prispieť aj realizácia ďalšej úlohy, ktorou je vytvoriť prepojenie rôznych existujúcich platforiem, poskytujúcich informácie o prístupoch, podporných nástrojoch a príkladoch úspešnej praxe pre mestá.

Medzirezortnú spoluprácu orgánov štátnej správy podporia opatrenia, ktoré boli uložené kompetentným orgánom pripravujúcim stratégiu regionálneho rozvoja, konkrétne: analyzovať prepojenosť vybraného okruhu miest a ich funkčných území, podporovať vytváranie a rozvoj územných štruktúr spolupráce miest a obcí a vznik ich integrovaných strategických plánovacích dokumentov, ako aj problematiku mestského rozvoja akceptovať ako neoddeliteľnú súčasť politiky regionálneho a územného rozvoja. Významnou iniciatívou v tejto skupine úloh je pripraviť prehľad služieb poskytovaných na úrovni obcí so statusom mesta, okresných úradov a samosprávnych krajov s dôrazom na ich prepojenosť a spoluprácu, pričom osobitná časť bude venovaná hlavnému mestu Bratislava a mestu Košice s dôrazom na ich postavenie a vzťahy s mestskými časťami. Úloha, ktorá sa s vysokou dávkou pravdepodobnosti dá hodnotiť ako splnená, je zaradenie podpory udržateľného integrovaného rozvoja miest a ich funkčných území medzi národné priority pri rokovaniach o príprave budúcej kohéznej politiky EÚ.

Zverejnené návrhy legislatívy na obdobie 2021 – 2027 urbánny aspekt posilňujú tak z hľadiska väčšej účasti miest na rozhodovaní, ako aj zvýšenie špecificky orientovanej alokácie pre udržateľný mestský rozvoj – 6 % z národnej alokácie Európskeho fondu regionálneho rozvoja.

V druhej skupine sú opatrenia, ktoré majú prispieť k štrukturálnym zmenám v rozvoji miest. Predovšetkým je nutné disponovať hodnovernými informáciami a štatistickými dátami. Bude preto potrebné zhodnotiť dostupnosť existujúcich dát dôležitých na korektné výstupy o rozvoji miest a v prípade nutnosti zabezpečiť rozšírenie, resp. úpravu cielene zbieraných dát v Národnom štatistickom systéme alebo mimo neho. Ďalšie opatrenie sa týka hľadania nových modelov viaczdrojového financovania potrieb funkčných mestských území, a to konkrétne analýzou možností zavedenia pilotného podporného nástroja vrátane preskúmania možnosti rozšírenia podpory zo Štátneho fondu rozvoja bývania o projekty návratného financovania v oblasti mestského rozvoja.

Koncepcia predpokladá aktivity smerujúce k analýze bariér v zhodnocovaní nevyužívaných, opustených, resp. zanedbaných území v mestách. Tento stav v sebe skrýva dve riziká priamo súvisiace s rozvojom mestského územia. Jednak prichádza k rozpínaniu mesta do oblastí mimo zastavaného územia a na druhej strane zostávajú v centrách miest dlhodobo nevyužiteľné pozemky, veľakrát aj s environmentálnym rizikom. Potenciálnemu zhodnoteniu nevyužívaných a zanedbaných území a areálov najčastejšie bránia neprehľadné či neusporiadané právne vzťahy k nehnuteľnostiam a bremeno environmentálnych záťaží.

Nezanedbateľným faktorom pôsobiacim v sídlach mestského typu sú nepriaznivé dôsledky zmeny klímy. Pre zabezpečenie systémového prístupu k adaptácii bude potrebné zohľadňovať ich už počas územného plánovania. Je kľúčové vyhodnotiť zraniteľnosť územia a potenciálne riziká a dôsledky zmeny klímy vo všetkých kľúčových oblastiach, bez čoho nie je možné navrhnúť adaptačné opatrenia na lokálnej úrovni. Pripravenosť a primeraná adaptácia miest na nepriaznivé dôsledky zmeny klímy prispeje k zníženiu alebo aspoň čiastočnej eliminácii rizika zhoršovania zdravotného stavu obyvateľov, ktoré je jedným z možných dôsledkov zmeny klímy.

Dôležitým aspektom zmeny fungovania mestských území je podpora udržateľnej mobility. Koncepcia preto obsahuje aj úlohu cielene podporovať zlepšenie dostupnosti miest prostredníctvom zvyšovania preferencie verejnej osobnej dopravy (koľajovej, motorovej), ako aj prostredníctvom podpory nemotorovej dopravy, napr. budovaním cyklotrás a ďalšej cyklistickej infraštruktúry.

Úplné znenie Koncepcie mestského rozvoja Slovenskej republiky do roku 2030 je k dispozícii na internetovej stránke Ministerstva dopravy a výstavby SR.